Aktuality

K odkladnému účinku a postavení osoby zúčastněné na řízení

31. 5. 2022

Tento příspěvek bychom rádi věnovali krátkému zamyšlení se nad postavením osoby zúčastněné na řízení ve smyslu ustanovení § 34 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („soudní řád správní“ nebo „SŘS“) ve vztahu k návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě směřující proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu ustanovení § 73 SŘS, konkrétně pak v řízení, které směřuje proti rozhodnutí správního orgánu, jímž se umisťuje nebo povoluje stavba, tj. proti územnímu rozhodnutí nebo stavebnímu povolení.

Obecně platí, že ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti.1 Žalovaným je pak správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla.2

V případě, že existují osoby, které jsou přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, nebo takové, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, jedná se o tzv. osoby zúčastněné na řízení. To platí v případě, kdy tyto osoby nejsou účastníky řízení a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat.3

V případě, kdy žaloba směřuje proti rozhodnutí o umístění stavby nebo proti stavebnímu povolení, je osobou zúčastněnou na řízení osoba, které z napadaného rozhodnutí vzniká právo umístit či realizovat záměr (stavebník).

Již z výše uvedeného je zjevné, že v případě, kdy žaloba směřuje proti rozhodnutí o umístění stavby nebo proti stavebnímu povolení má právě stavebník, v postavení osoby zúčastněné na řízení, zásadní zájem na tom, jak dané řízení dopadne, a to včetně toho, zda bude dané žalobě přiznán odkladný účinek.

Podání žaloby proti rozhodnutí o umístění stavby nebo proti stavebnímu povolení nemá samo o sobě odkladný účinek.

Odkladný účinek je žalobě přiznán pouze v případě, že tak navrhne žalobce. Odkladný účinek žalobě lze přiznat v případě, kdy by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.4 Zároveň dle ustanovení § 73 odst. 2 SŘS platí, že soud o návrhu žalobce na přiznání odkladného účinku žalobě rozhodne usnesením poté, co se k návrhu vyjádří žalovaný.

Jak uvádí komentář k citovanému ustanovení: „Vyjádření žalovaného je zákonnou podmínkou pro přiznání odkladného účinku žalobě; pokud by správní soud vyjádření žalovaného nevyžádal, jednalo by se o vadu řízení.“5

Pokud bychom přistoupili k čistě gramatickému výkladu příslušného ustanovení, vyplývá z něj, že k návrhu na přiznání odkladného účinku se má vyjádřit pouze žalovaný. Na druhou stranu je však nutné si uvědomit, že v případě žaloby směřující proti rozhodnutí o umístění stavby nebo proti stavebnímu povolení, nemá žalovaný, tj. správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, takový zájem na výsledku řízení jako osoba zúčastněná na řízení, tj. stavebník, kterému svědčí práva z napadeného rozhodnutí.

Zároveň žalovaný nedisponuje takovými informacemi, kterými by dostatečně prokázal, že přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám (zejména tedy stavebníkovi) újma nepoměrně větší než žalobci, který přiznání odkladného účinku žalobě navrhuje.

Má tedy osoba zúčastněná na řízení vyjádřit se k návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě? A má soud povinnost osobu zúčastněnou na řízení s návrhem seznámit před tím, než vydá příslušné usnesení? Odpověď na tyto otázky nabízí částečně soudní řád správní a zejména pak soudní judikatura.

Dle ustanovení § 34 odst. 3 SŘS o osobě zúčastněné na řízení platí, že má právo předkládat písemná vyjádření, nahlížet do spisu, být vyrozuměna o nařízeném jednání a žádat, aby jí bylo při jednání uděleno slovo. Doručuje se jí žaloba, usnesení o přiznání odkladného účinku, usnesení o předběžném opatření a rozhodnutí, jímž se řízení u soudu končí. Osoba zúčastněná na řízení nemůže disponovat jeho předmětem.

Již jen z tohoto citovaného ustanovení bychom mohli dovodit, že osoba zúčastněná na řízení se může k návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě vyjádřit, neboť jí přísluší předkládat písemná vyjádření. Předpokladem pro to, aby se však vyjádřila je, že dostane možnost se s návrhem samotným seznámit před tím, než soud v dané věci rozhodne usnesením.

Ze samotného znění správního řádu však soudu nevyplývá povinnost osobu zúčastněnou s návrhem na přiznání odkladného účinku žalobě seznámit. Ustanovení § 73 odst. 2 SŘS hovoří pouze o vyjádření žalovaného.

Komentářová literatura však uvádí, že soudy by měly „potenciální osoby zúčastněné na řízení vyrozumět o probíhajícím řízení a vyzvat je k oznámení, zda budou v řízení uplatňovat svá práva, v takovém okamžiku, aby nebyly v řízení zkráceny na svých procesních právech… Je-li podán návrh na přiznání odkladného účinku žalobě nebo návrh na vydání předběžného opatření, je třeba zaslat vyrozumění potenciálním osobám zúčastněným na řízení bezodkladně, aby se mohly k těmto návrhům vyjádřit… Pokud soud své povinnosti nedostojí … zatíží tím řízení vadou …“6

A tuto praxi potvrdil např. i Ústavní soud ve svém nálezu III. ÚS 871/21 ze dne 1. 6. 2021. V daném případě byla stěžovatelka jako stavebník prokazatelně účastníkem správního řízení, které skončilo vydáním rozhodnutí o umístění stavby, proti kterému bylo podáno odvolání. Rozhodnutí odvolacího orgánu bylo následně napadeno u Městského soudu v Praze správní žalobou. Stěžovatelka jako stavebník byla v tomto soudním řízení v postavení osoby zúčastněné, kdy i Městskému soudu v Praze oznámila, že se domáhá postavení osoby zúčastněné na řízení a žádá o zaslání kopie správní žaloby za účelem přípravy podrobného vyjádření.

Městský soud v Praze rozhodl o přiznání odkladného účinku žalobě bez toho, aniž by stěžovatelku s návrhem seznámil a dal jí, jakožto osobě zúčastněné, možnost se k návrhu vyjádřit.

Stěžovatelka se proto u Ústavního soudu domáhala zrušení usnesení o přiznání odkladného účinku správní žaloby s tvrzením, že jím bylo porušeno její právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a právo na veřejné projednání jeho věci bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti s možností vyjádřit se ke všem prováděným důkazům podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

Jak Ústavní soud v bodě 17 citovaného nálezu uvádí: „Byť představuje rozhodnutí správního soudu o přiznání odkladného účinku žaloby dílčí rozhodnutí dočasné povahy (obdobně jako např. rozhodnutí o nařízení předběžného opatření), ani u něj nemůže Ústavní soud připustit, aby bylo projevem soudní svévole, neboť tento „dočasný“ stav může s ohledem na délku soudního řízení trvat poměrně dlouhé časové období a nemůže být již napraven v návaznosti na konečné rozhodnutí o výsledku sporu …“ zároveň v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1839/19 platí, že: „přiznáním odkladného účinku žalobě … soud zasáhl do práv stěžovatelky jako osoby zúčastněné na řízení, aniž by měla stěžovatelka možnost do daného řízení v rozhodné době aktivně vstoupit. Soud sice stěžovatelku vyrozuměl o vedení řízení ve věci a poučil ji o jejím právu podle § 34 odst. 2 s. ř. s., avšak k doručení této výzvy došlo až … den po vydání napadeného usnesení. Stěžovatelka tak reálně neměla možnost se jakkoli vyjádřit před vydáním napadeného usnesení, jímž byla zásadně omezena její veřejná subjektivní práva, čímž došlo k protiústavnímu zásahu do jejího práva na spravedlivý proces garantovaného Listinou a konkrétněji upraveného v § 34 s. ř. s. ve formě práva osoby zúčastněné na řízení předkládat soudu vlastní argumentaci ve věci, která se jí týká“.

Jelikož Městský soud v Praze vydal usnesení o přiznání odkladného účinku správní žaloby vedlejšího účastníka, aniž by stěžovatelce jako osobě zúčastněné na řízení poskytl reálnou možnost se k návrhu na přiznání odkladného účinku vyjádřit, Ústavní soud obdobně jako v nálezech sp. zn. II. ÚS 310/04, sp. zn. IV. ÚS 4468/12 a sp. zn. II. ÚS 1839/19 shledal, že postupem Městského soudu v Praze došlo k porušení práva stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 38 odst. 2 Listiny.

Z výše uvedeného tedy vyplývá, že povinností správního soudu je vyrozumět osoby zúčastněné na řízení o probíhajícím soudním řízení, vyzvat je, aby ve stanovené lhůtě oznámily, zda budou v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, a doručit jim žalobu s návrhem na přiznání odkladného účinku.

Osobě uplatňující práva osoby zúčastněné na řízení pak musí být dána možnost se k návrhu na přiznání odkladného účinku žaloby vyjádřit před rozhodnutím soudu o tomto návrhu.

V případě, kdy správní soud vydá v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu usnesení o přiznání odkladného účinku žaloby, aniž by předtím osobě zúčastněné na řízení zaslal návrh na přiznání odkladného účinku žaloby a poskytl jí reálnou možnost se k němu vyjádřit, porušil tím její právo na soudní ochranu.

Jestliže jsme si tedy položili otázku, zda má soud povinnost osobu zúčastněnou na řízení s návrhem na přiznání odkladného účinku seznámit před tím, než vydá příslušné usnesení, nález Ústavního soudu III. ÚS 871/21 ze dne 1. 6. 2021 nabízí jednoznačnou odpověď. Ano, soud má povinnost osobu zúčastněnou na řízení s návrhem na přiznání odkladného účinku seznámit před tím, než vydá příslušné usnesení. V opačném případě řízení vykazuje vadu a proti takovému usnesení, které zasahuje do práva na soudní ochranu, se lze bránit stížností podanou k Ústavnímu soudu.

[1] § 65 odst. 1 SŘS
[2] § 69 SŘS
[3] § 34 odst. 1 SŘS
[4] § 73 odst. 2 SŘS
[5] JIRÁSEK, Jan. § 73 [Odkladný účinek žaloby]. In: BLAŽEK, Tomáš, JIRÁSEK, Jan, MOLEK, Pavel, POSPÍŠIL, Petr, SOCHOROVÁ, Vendula, ŠEBEK, Petr. Soudní řád správní. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016
[6] KOCOUREK, T. In KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 198